AUTO DJ-335-2025-PD DE 2025
(diciembre 11)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA - COPNIA
Radicado: PD-CNDB-2024-000003 (E202414260006266) – BPM 7697243
El Subdirector Jurídico del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería – COPNIA,
en aplicación del artículo 73 de la Ley 842 de 2003 en concordancia con el artículo 37 de la Resolución Nacional R2024003125 del 23 enero de 2024 y, el numeral 12 del artículo 15 de la Resolución Nacional R2025035780 del 14 de agosto de 2025 y, teniendo en cuenta los siguientes:
1. ANTECEDENTES.
El 21 de diciembre de 2023, la Subsecretaria de inspección, vigilancia y control de vivienda, XXXXX, puso en conocimiento de este consejo profesional la decisión proferida por la Comisión de Veedurías de las Curadurías Urbanas de Bogotá de remitir el informe técnico -2003 del 16 de agosto de 2003 a través del cual se consideró que "la Arq. YYYYY - Curadora Urbana No. 5 para la licencia de construcción No 111001-5-22-4233 del 23 de diciembre de 2023, ejecutoriada el 23 de junio de 2023 para los predios ubicado en la KR 1 A E 110 80 Actual / CL 110 1 A 88 E, se encontraron NO AJUSTADA a las normas vigentes respecto al USO, ESTUDIO DE SUELOS Y DISEÑO ESTRUCTURAL APROBADOS"
Del informe, se extrae que este se fundamentó debido a la queja presentada por el señor ZZZZZ, representante legal de la Asociación de Residentes de Santa Ana Oriental -ARSA respecto de la Licencia de Construcción en las modalidades de Demolición Total, Obra Nueva y Cerramiento para los predios Carrera 1A Este 110 80 y Calle 110A IA 17, de la UPZ No. 14: Usaquén, bajo el radicado 11001-5-22-1460 al considerar que la misma no contempló el manejo de la Quebrada Santa Ana "Luce".
2. ACTUACIONES PROCESALES.
2.1. Investigación preliminar.
El 12 de junio de 2024[1], la Secretaría Regional Cundinamarca, Sección B, ordenó la apertura de la indagación preliminar contra profesionales indeterminados y dispuso la práctica de pruebas con el fin de lograr el esclarecimiento de los hechos.
Una vez realizado el análisis de las pruebas recaudadas como lo son el expediente 5-22-1460 de la Curaduría Urbana no. 5 y el expediente 11001-5-24-0362 de la Secretaría Distrital de Planeación, a través de auto del 17 de junio de 2025[2], la Secretaría Regional Cundinamarca, Sección B, dispuso abstenerse de abrir investigación formal disciplinaria y archivar la actuación administrativa de la referencia, de acuerdo con las siguientes consideraciones:
Para iniciar, la Regional contextualizó del análisis probatorio, que la licencia de construcción 111001-5-22-4233 del 23 de diciembre de 2023, corresponde al proyecto de obra "Centro del Adulto Mayor Santa Ana", consistente en una edificación de nueve pisos sobre terreno inclinado, destinado al uso dotacional (bienestar social y vivienda de escala vecinal), con 56 unidades habitacionales, parqueaderos y espacios de accesibilidad para personas con movilidad reducida, proyecto constructivo que fue cuestionado por el representante legal de la Asociación de Residentes de Santa Ana Oriental, a través de escrito de queja alegando que el proyecto contempla ocupación de la quebrada Santa Ana y esa quebrada hace parte de la cuenca del río Los Molinos y, de acuerdo con un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se trata de un área de protección ambiental y que el trámite administrativo de la licencia no incluyó análisis de remoción en masa, el concepto de la Empresa de Acueducto ni una licencia de urbanismo conforme al fallo.
La queja fue tramitada por la Comisión de Veedurías de las Curadurías Urbanas de Bogotá como Caso No. 2303, con informe técnico del 16 de agosto de 2023 sobre el proyecto "Centro del Adulto Mayor Santa Ana" del cual se concluyó que i) El predio se encuentra en área residencial, en la cual se permite el equipamiento colectivo de escala vecinal, incluyendo centros de servicios de bienestar, ii) El diseño presentado evidencia que se cumple con el uso dotacional permitido (bienestar social y escala vecinal), iii) el programa arquitectónico responde a la función social proyectada residencias para adultos mayores.
Sin embargo, se indicó que frente al fallo del Tribunal de Cundinamarca, se debía verificar las restricciones ambientales que se indicaron allí en contraste con la normatividad urbana vigente y la competencia de la Curaduría, y adicional a ello, que el estudio de suelos presentado no cumple con la NSR-10 (Norma Sismo Resistente), ya que este no alcanzó el número mínimo de sondeos exigido para este tipo de construcciones. Por ello, se recomendó, entre otras cosas, realizar un análisis más amplio de las fuerzas que actúan sobre el terreno, en especial por tratarse de un lote inclinado y con riesgo de remoción en masa y ajustar el proyecto a la NSR 10, específicamente el título H.1.7.2.2, sobre cumplimiento y responsabilidad ya que esto constituía falencias técnicas graves que debían ajustarse a la norma.
Ahora bien, del trámite de la licencia se verificó que se presentó la solicitud con estudios el 1o de julio de 2022 en modalidad de demolición total y que ante el análisis de que el predio se localizaba en una zona de amenaza media/alta la Curaduría pidió concepto del Instituto Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático – IDIGER, por tratarse de zona con riesgo de remoción en masa, frente a lo cual, el IDIGER señaló que el Sistema de información para la Gestión de Riesgo y Atención de Emergencias de Bogotá (SIRE) no había emitido documentos técnicos asociados a movimientos en masa, y que en el ámbito de la Resolución 11 de 2022 frente al predio consultado "no se requería la presentación de estudios detallados de amenaza y riesgos por movimientos en masa para adjuntar a la solicitud de estudio, tramite y expedición de la licencia de construcción".
Luego, se describió de análisis probatorio, que se presentó revisión técnica de diseño según el reglamento de la NSR10 por parte de Ingeos consultoría dando aprobación al proyecto de Diseño Estructural EDIFICIO SANTA ANA, ubicado en la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca en la Carrera la ESTE # 110-80 Y Calle 110a # la-17 ESTE, señalando que el proyecto cumplía con los requisitos y lineamientos presentes en la norma de construcción sismo resistente NSR10.
Finalmente, el 23 de Diciembre 2022, la Curaduría Urbana no. 5 expidió la licencia, tras resolver oposiciones, señalando que el predio no representaba riesgo hídrico y que según el plano de estructura ecológica del POT el predio licenciado ni sus alrededores se encontraban cerca a la quebrada Los Molinos o Luce.
El 17 de enero de 2023, la Asociación de Residentes de Santa Ana (ARSA) y el señor ZZZZZ interpusieron recursos de reposición y apelación contra la licencia de construcción argumentaron principalmente que existía un incumplimiento de normas sobre linderos y localización, riesgo por remoción en masa y posibles afectaciones ambientales así como exceso en la altura del proyecto y ocupación indebida del suelo.
La curaduría mediante acto administrativo 11001-5-23-0997 del 7 de marzo de 2023, resolvió los recursos con las objeciones presentadas por los recurrentes indicando que el predio y el proyecto cumplían con las disposiciones urbanísticas aplicables. Por lo que una vez confirmada la decisión de que la licencia había sido expedida conforme a la ley y no acoger los argumentos de oposición de los residentes, la Curaduría envió el expediente a la Secretaría Distrital de Planeación para conocimiento y control. Además, revisó el expediente después de la resolución de recursos y ratificó que no existía afectación hídrica ni incumplimiento urbanístico.
Ahora bien, bajo ese contexto probatorio la Secretaría Regional abarcó, i) la competencia del COPNIA, ii) las facultades de las curadurías, alcaldías e inspectores de policía, iii) la naturaleza jurídica de la licencia de construcción y iv) diferencias de criterio de autoridades de control así:
i) Competencia del COPNIA:
El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería solo puede pronunciarse sobre la conducta ética de los ingenieros que pudieron estar involucrados en el trámite de la licencia en cuestión y en particular los estudios que se aportaron con el fin de lograr su aprobación, no estando dentro de la órbita de su competencia pronunciarse sobre la legalidad de actos administrativos como lo son las licencias de construcción ni contradecir decisiones de autoridades urbanísticas como Curadurías o Secretarías Distritales; de allí que, el análisis del asunto en concreto obedeció a un enfoque en si los ingenieros cometieron una falta ética conforme a lo establecido en la Ley 842 de 2002.
Por lo que, según el acervo probatorio, lo cierto es que, los estudios de suelos, cálculos estructurales y demás documentos técnicos fueron avalados por la Curaduría, el IDIGER y la Secretaría de Planeación y no evidenció que un profesional de la ingeniería hubiera actuado con falta de ética, dolo o negligencia.
ii) Función de las Curadurías, alcaldías e inspectores de policía:
Las curadurías urbanas, alcaldías locales e inspectores de policía son las entidades competentes para expedir licencias, verificar requisitos y vigilar la ejecución de obras con el objetivo de que los proyectos se ajusten al Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y sus decisiones –actos administrativos como por ejemplo las licencias de construcción– gozan de presunción de legalidad hasta que sean anulados o revocados por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Conforme a la Ley 1801 de 2016, el Código de Policía determinó que los alcaldes municipales o distritales, a través de los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores, deben ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de las obras con el objetivo aplicar medidas correctivas para asegurar el cumplimiento de las licencias urbanísticas y las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial.
iii) Naturaleza jurídica de la licencia:
La licencia es un acto administrativo con presunción de legalidad, lo cual significa que mientras no sea revocada o anulada por la jurisdicción contenciosa administrativa, se presume válida y, las Curadurías de acuerdo a la norma, ejercen funciones públicas verificando que el proyecto se ajuste a las normas técnicas y al POT, por lo que cuentan con los profesionales idóneos para una evaluación técnica.
Sobre la naturaleza de la licencia también se expuso que el artículo 182 del Decreto-Ley 19 de 2012, dispone lo siguiente: "El otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo, así como la certificación del cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma". Por lo que, las licencias están sujetas a un control en tres etapas: antes de su emisión, durante su ejecución y al finalizar el objeto por la cual fue expedida.
En consecuencia, las Curadurías deben revisar los documentos del solicitante y asegurarse de que cumplen con las normas urbanísticas y una vez verificados, expide la licencia, lo cual constituye el primer filtro de control de legalidad. Luego de la expedición, las oficinas de asesoría de obras de las alcaldías realizan un segundo control de legalidad durante la ejecución de la obra ya que verifican que las obras tengan la licencia y las condiciones técnicas y temporales de la misma y en caso de alguna irregularidad pueden aplicar medidas preventivas como la de sellar la obra.
Sumado a ello, una vez concluida la obra, la administración cuenta con un plazo de tres años para iniciar un proceso sancionatorio si detecta incumplimientos o excesos frente a lo autorizado en la licencia.
Frente a las alcaldías locales se expuso que de acuerdo con la Ley 1421 de 1993, tienen la atribución de vigilar el cumplimiento de las normas urbanísticas, autorizar o negar permisos de funcionamiento y corregir infracciones y ejerce el control de legalidad y puede ordenar correctivos o sanciones.
En este control integrado de autoridades frente a las licencias, se indicó que también intervienen las veedurías ciudadanas, que ejercen vigilancia sobre el orden jurídico, ambiental, patrimonial y del espacio público y con la Ley 1801 de 2016, los inspectores de policía asumieron funciones de control urbanístico, acercando la vigilancia a la comunidad.
iv) Diferencias de criterio:
La Comisión de Veedurías sostuvo que existían deficiencias en los estudios, mientras que la Curaduría y la Secretaría Distrital de Planeación confirmaron que sí cumplían con la normativa y sin diferencias que deben ser evaluadas ante la jurisdicción contenciosa y no pueden ser objeto de pronunciamiento por COPNIA.
Adicional a ello, del trámite surtido se evidenció que la Curaduría Urbana No. 5 garantizó transparencia permitiendo la intervención de la Asociación de Residentes de Santa Ana (ARSA) y se atendieron todas objeciones, derechos de petición, pruebas y recursos legales presentados y aclaró que la interpretación sobre el grupo de uso fue errónea, y que el diseño estructural sí cumplía con la NSR-10, con respaldo del revisor estructural independiente y el revisor de oficio de la misma Curaduría.
Aunado a lo anterior, se solicitaron conceptos al IDIGER, y también participaron la Secretaría de Ambiente y Planeación Distrital, confirmando el cumplimiento de la NSR-10 por lo que la licencia se otorgó en consideración a que cumplía con todos los requisitos urbanísticos, técnicos y estructurales y en lo que respecta a la Comisión de Veedurías, se indicó que esta entidad emite conceptos en los términos de la Ley 1437 de 2011, por lo que no son de obligatorio cumplimiento ni ejecución
Conclusiones de la primera instancia.
La Secretaría Regional de Cundinamarca, Sección B, concluyó dentro de ese contexto normativo verificado y del análisis probatorio allegado al expediente que el COPNIA no tiene facultad para verificar la legalidad de una licencia de construcción y en el caso particular la revisión corresponde a las entidades competentes que ya avalaron el cumplimiento de la norma técnica; luego entonces, cualquier controversia sobre la validez de la licencia debe ser resuelta por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Además, el caso se originó en una licencia expedida para una profesional en arquitectura, lo cual se escapa de la competencia directa de este tribunal de ética y durante el trámite se agotaron las etapas y mecanismos administrativos, con el aval de distintas entidades, lo cual otorga presunción de legalidad y buena fe.
Los reclamos de vecinos colindantes ya habían sido revisados y resueltos por las autoridades competentes la Secretaría Distrital de Planeación resolvió en apelación el 17 de mayo de 2023, confirmando en su totalidad la Resolución 11001-5-22-4233 de diciembre de 2022, que otorgó la licencia y se reiteró que los diseños y estudios se ajustaban a la normativa aplicable, en especial a la NSR-10.
3. CONSIDERACIONES DE LA SUBDIRECCIÓN JURÍDICA.
Valorado el expediente, esta subdirección jurídica, luego de un análisis completo de la queja y sus anexos, acogerá la decisión proferida por la Secretaría Regional Cundinamarca, Sección B, en auto del 17 de junio de 2025, conforme a las siguientes consideraciones:
Del material probatorio se extraen dos actos administrativos como lo son el acto 11001-5-22-4233 expedido por la curaduría urbana No. 5[3] el 23 de diciembre de 2022 a través del cual se otorgó la licencia para el predio localizado en la Kr 1 A E 110 80 Actual / Calle 110 1 A 88 E, luego de haber resuelto las oposiciones y los diferentes derechos de petición presentados por los interesados, y la Resolución 1066 del 17 de mayo de 2023[4], por la cual se decide un recurso de apelación interpuesto contra dicha resolución expedido por la Dirección de Trámites Administrativos Urbanísticos de la Secretaria de planeación distrital a través de la cual se resuelve confirmar en su totalidad la Resolución 11001-5-22-4233 del 23 de diciembre del 2022 expedida por la Curadora Urbana 5, de Bogotá D. C.
De allí que, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 842 de 2003, el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA) se encuentra revestido únicamente de la facultad de ejercer vigilancia disciplinaria sobre los ingenieros y las profesiones afines, con el propósito de garantizar el cumplimiento de los principios de idoneidad técnica, responsabilidad social y ética profesional. En este marco, su competencia está circunscrita a la valoración de la conducta de los profesionales frente a los deberes que impone el Código de Ética y la no materialización de prohibiciones igualmente contenidas en dicho cuerpo normativo, sin que le sea dable extender su análisis a la validez de actos administrativos expedidos por otras autoridades.
Así las cosas, los actos relacionados con la expedición de licencias urbanísticas y de construcción emitidos por Curadurías o entidades distritales competentes como gozan de presunción de legalidad y, conforme al ordenamiento jurídico, su control corresponde exclusivamente a la administración que los profiere y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por lo que en lo que integra la competencia del COPNIA no se encuentra en ninguna medida que revise o anule dichos actos, pues de hacerlo desbordaría sus atribuciones legales y desconocería la separación de funciones administrativas y jurisdiccionales prevista en la Constitución.
En consecuencia, cualquier debate en torno a la legalidad de la licencia debe ser dirimido en la instancia contenciosa, sin que ello pueda constituir objeto de un proceso disciplinario ético- profesional siendo con concordante el análisis probatorio integral realizado por la primera instancia al concluir que no es el escenario de proceso ético-disciplinario en el que se tenga que debatir las consideraciones jurídicas y normativas de las que están revestidos dichos actos administrativos y que del trámite surtido no hay evidencia del comportamiento antiético por parte de un profesional que pueda ser sujeto disciplinable ante este tribunal de ética, pues los profesionales en arquitectura cuentan con su propio consejo de vigilancia y control, y dentro del expediente se evidencia que dicha actuación también fue puesta ante dicha instancia.
En ese sentido es importante precisar, que el respeto al principio de control de legalidad por parte de las autoridades competentes es imperante para el ordenamiento jurídico en cuanto garantiza la validez de los actos administrativos entendidos como el acto por el cual la administración se manifiesta en los términos jurídicos y normativos que revisten sus funciones específicas otorgadas por la ley, evitando invadir atribuciones que corresponden a otras entidades o a la jurisdicción contencioso administrativa como es en este caso. De este modo, se garantiza la seguridad jurídica, la confianza legítima de los administrados y el equilibrio institucional ya que permite que las decisiones administrativas conserven su presunción de legalidad mientras no sean anuladas o revocadas solo por las instancias instruidas para hacerlo.
Adicional a ello, en este caso concreto, las objeciones frente a los estudios técnicos y las valoraciones jurídicas ya fueron revisadas por las autoridades competentes como lo son la Curaduría Urbana No. 5, Secretaría Distrital de Planeación, IDIGER y Secretaría de Ambiente, quienes confirmaron el cumplimiento de la normatividad aplicable para la licencia solicitada y en particular el cumplimiento de la norma NSR-10.
Como consecuencia y, de manera concluyente, la controversia sobre la validez de la licencia debe ser tramitada en sede administrativa o judicial, mientras que el ámbito disciplinario ético-profesional se restringe a determinar si hubo o no falta en el ejercicio de la ingeniería, lo cual, en este caso, se descartó la masterización de un comportamiento contrario al código de ética profesional de la ingeniería realizada por un sujeto disciplinable a la luz de lo dispuesto de la Ley 842 de 2003.
Por lo anterior, la naturaleza pública de la entidad nos impide extralimitar las funciones que le han sido conferidas legalmente, y hacerlo supondría una violación al principio de legalidad y de competencia, consagrados en los artículos 6 y 121 de la Constitución Política.
En mérito de lo expuesto, la Subdirección Jurídica del COPNIA,
4. RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Confírmese el auto del 17 de junio de 2025 emitido por la Secretaría Regional Cundinamarca, Sección B, en el sentido de archivar la actuación administrativa PD-CNDB-2024-000003 (E202414260006266) - 7697243, por las razones anotadas en el presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO. Devuélvase el expediente a la Secretaría Regional correspondiente para lo de su competencia.
ARTÍCULO TERCERO. Comuníquese la presente decisión al quejoso y a la Junta Regional correspondiente.
ARTÍCULO CUARTO. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
NOTA FINAL
1. Folio 25
2. Folio 51
3. Folio 37, PDF -LIC_EXP_22-5-1460
4. Ibidem, PDF ANE:EXP_22_5_1460_10. Folio 396
