CONCEPTO 29 DE 2021
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA
Señores
XXXXXXX
Asunto: Respuesta a consulta con radicado 42021140200013824 del 29 de octubre de 2021.
Cordial Saludo,
De manera atenta, se acusa recibido de la consulta radicada 42021140200013824 del 29 de octubre de 2021, en la que formulan el siguiente planteamiento:
“La Dirección Administrativa, Autoridad Especial de Policía, Integridad Urbanística se permite manifestarle que, en desarrollo de nuestra actividad misional de vigilancia y control sobre las actividades constructivas que se desarrollan en el municipio de Itagüí, últimamente nos hemos encontrado con la situación que las Curadurías otorgan licencias de construcción en la modalidad de ampliación y ordenan la adecuación a las normas sismorresistentes (NSR-10), empero durante las visitas se observa que los constructores dan inicio a las labores constructivas de ampliación (pisos superiores) sin haber realizado previamente el reforzamiento estructural, y cuando se les cuestiona sobre ello, alegan que la licencia está vigente y durante su vigencia, la pueden desarrollar en el orden que ellos consideren.
Situación parecida se presenta cuando se otorga licencia de reconocimiento y ampliación (pisos superiores), y la obligación de realizar reforzamiento estructural desde los pisos inferiores; por diferentes circunstancias en algunas oportunidades no ejecutan la ampliación, bajo ese pretexto alegan que desaparece la obligación de realizar el forzamiento de los pisos (en ocasiones hasta 4) reconocido en la licencia.
Ante este panorama y apelando al principio de colaboración administrativa, nos permitimos consultar ante ustedes sobre la viabilidad técnica de los argumentos antes referidos y expuestos por algunos constructores (…)”. (Subrayado fuera del texto).
Previo a resolver la consulta, es necesario señalar que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería,
Copnia, es una entidad nacional de Derecho Público de carácter sui generis, creada mediante la Ley 94 de 1937, reglamentada por los artículos 25, 26, 27 y siguientes de la Ley 435 de 1998, y las leyes 842 de 2003, 1325 de 2009 y 1796 de 2016
Esta entidad es la encargada de la función administrativa de inspección, vigilancia y control del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares (artículo 26 de la Constitución Política); motivo por el cual, mediante las correspondientes actuaciones administrativas expide las Matrículas Profesionales, los Certificados de Inscripción Profesional, los Certificados de Matrícula y los Permisos Temporales, que son la autorización del Estado para ejercer legalmente en todo el territorio nacional; y, adelanta las investigaciones disciplinarias ético profesionales, a través del procedimiento administrativo de carácter sancionatorio establecido en la Ley 842 de 2003 modificada por la Ley 1796 de 2016, a los profesionales bajo su control, por conductas profesionales contrarias al Código de Ética Profesional contenido en la misma normatividad.
Es de anotar que las funciones de este Organismo se encuentran delimitadas de manera expresa por el artículo 26 de la Ley 842 de 2003, dentro de las cuales dispone la siguiente:
“(…) i) Emitir conceptos y responder consultas sobre aspectos relacionados con el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares, cuando así se le solicite para cualquier efecto legal o profesional (…).” (Cursiva fuera de texto original).
Ahora en respuesta a las inquietudes formuladas, con relación con las presuntas irregularidades frente a los procedimientos sobre los cuales se deben ceñir las actividades de los constructores con base en el otorgamiento de las licencias de construcción por parte de las Curadurías Urbanas en sus diferentes modalidades, y de viabilidad técnica del manejo del Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente (NSR-10), hacemos las siguientes precisiones:
Las licencias de construcción se encuentran definidas legalmente y cada una en sus respectivas modalidades cumplen un objetivo en específico. Para el asunto en consulta es importante traer a colación lo que es una licencia de construcción y lo que de la misma se desprende.
La Ley 388 de 1997, artículo 99, define:
“Artículo 99. Licencias. (…) 1. <Numeral modificado por el artículo 182 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente. Igualmente se requerirá licencia para la ocupación del espacio publico con cualquier clase de amoblamiento.
La licencia urbanística es el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y realizar el loteo o subdivisión de predios.
(…)
<Ver Notas del Editor> Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición.” (Subrayado fuera del texto).
La Ley 400 de 1997, artículo 4o, numeral 25. “25. Licencia de construcción. Acto administrativo por medio del cual se concede, a solicitud del interesado, la autorización para adelantar la construcción de una edificación.” (Subrayado fuera del texto).
El Decreto 1077 de 2015, la define y establece su clasificación:
“ARTÍCULO 2.2.6.1.1.1. Licencia urbanística. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente. Igualmente se requerirá licencia para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amueblamiento o para la intervención del mismo salvo que la ocupación u obra se ejecute en cumplimiento de las funciones de las entidades públicas competentes.
La licencia urbanística es el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y realizar el loteo o subdivisión de predios.
El otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo, así como la certificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y sismo resistentes y demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya ejecutado la obra siempre y cuando se hayan cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma.
Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en que haya cambio de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia vigente, se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva.
PARÁGRAFO 1. Las licencias urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y modificaciones.
Se entiende por prórroga de la licencia la ampliación del término de vigencia de la misma. Se entiende por modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos, arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y cuando cumplan con las normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no se afecten espacios de propiedad pública. (…).” (Subrayado fuera del texto).
“ARTÍCULO 2.2.6.1.1.2 Clases de licencias. Las licencias urbanísticas serán de:
1. Urbanización.
2. Parcelación.
3. Subdivisión.
4. Construcción.
5. Intervención y ocupación del espacio público. (…).” (Subrayado fuera del texto).
Siguiendo la línea de la normatividad en cita, tenemos que su consulta hace referencia a la licencia urbanística de clase construcción en modalidades de ampliación y reforzamiento estructural, desarrolladas también por la misma norma que señala: “Artículo 2.2.6.1.1.7. Licencia de construcción y sus modalidades. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás normatividad que regule la materia. En las licencias de construcción se concretarán de manera específica los usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación. Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes:
(…)
2. Ampliación. Es la autorización para incrementar el área construida de una edificación existente, entendiéndose por área construida la parte edificada que corresponde a la suma de las superficies de los pisos, excluyendo azoteas y áreas sin cubrir o techar. La edificación que incremente el área construida podrá aprobarse adosada o aislada de la construcción existente, pero en todo caso, la sumatoria de ambas debe circunscribirse al potencial de construcción permitido para el predio o predios objeto de la licencia según lo definido en las normas urbanísticas.
(…)
6. Reforzamiento Estructural. Es la autorización para intervenir o reforzar la estructura de uno o varios inmuebles, con el objeto de acondicionarlos a niveles adecuados de seguridad sismo resistente de acuerdo con los requisitos de la Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento colombiano de construcción sismo resistente y la norma que lo adicione, modifique o sustituya. Esta modalidad de licencia se podrá otorgar sin perjuicio del posterior cumplimiento de las normas urbanísticas vigentes, actos de legalización y/o el reconocimiento de edificaciones construidas sin licencia, siempre y cuando en este último caso la edificación se haya concluido como mínimo cinco (5) años antes de la solicitud de reforzamiento y no se encuentre en ninguna de las situaciones previstas en el artículo 2.2.6.4.1.2 del presente decreto. Cuando se tramite sin incluir ninguna otra modalidad de licencia, su expedición no implicará aprobación de usos ni autorización para ejecutar obras diferentes a las del reforzamiento estructural. (…).” (Subrayado fuera del texto).
De las obligaciones legales que se derivan de las normas transcritas, es importante resaltar la definición que el ordenamiento jurídico le ha dado de licencia urbanística y su relevancia en la ejecución de las construcciones y para el asunto que le compete al Copnia, en el ejercicio de la ingeniería. Así las cosas, podemos extraer que las licencias constituyen la autorización previa de la autoridad urbanística para adelantar labores, donde se discrimina cómo ha de desarrollarse la construcción (entre otras cosas con sujeción a los planos, diseños y estudios aprobados); verbigracia, la normatividad regula que la licencia de construcción puede ser objeto de modificación cuando se requiera introducir cambios urbanísticos, arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y cuando se cumplan las normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no se afecten espacios de propiedad privada, de ahí que claramente su expedición sea previa a ejecutar en la obra las modificaciones requeridas.
En este sentido cuando se esté frente a casos donde exista licencia de construcción, se debe verificar la modalidad en que fue expedida y todo el contenido de la licencia de construcción para determinar la normatividad que la rige, las obligaciones adquiridas, los profesionales que participan, la descripción del proyecto, los planos, diseños y estudios aprobados y para el efecto contrastar en la obra que lo autorizado por la autoridad urbanística corresponda estrictamente a lo ejecutado y que se hayan acatado todas las recomendaciones de los estudios aprobados y que hacen parte de la licencia de construcción.
Así las cosas, para el cumplimiento de las actividades de construcción y las licencias urbanísticas, según lo establecido por el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, son los municipios o distritos los encargados de vigilar y controlar las actividades de construcción. En igual sentido, el artículo 2.2.6.1.4.11 del Decreto 1077 de 2015, señala que corresponde a los alcaldes municipales o distritales por conducto de los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores ejercer el control urbano.
De conformidad con esta norma, las autoridades encargadas de ejercer el control urbano, es decir, los alcaldes municipales o distritales, los inspectores de policía y los corregidores, deben verificar que la ejecución de la obra corresponda a lo aprobado en la licencia de construcción y serán las encargadas de sancionar los comportamientos que afectan la integridad urbanística e impondrán las correspondientes multas, tal como establece la Ley 1801 de 2016.
Ahora en el ejercicio de dichas funciones en cada caso en particular dados los presuntos hallazgos que señalan han identificado como comportamiento común de los constructores en proyectos que cuentan con licencias de construcción en modalidad de ampliación y/o reforzamiento estructural, que al parecer omiten realizar el reforzamiento previo a construir el área adicional, es importante se identifique si: i) en la ejecución de la obra se está cumpliendo con las recomendaciones de los estudios que soportaron la solicitud de la licencia (lo construido se ciñe estrictamente a lo aprobado o no se está cumpliendo con lo autorizado); ii) lo ocurrido es que los documentos técnicos que la soportan no tienen el lleno de los requisitos que la normatividad técnica exige, es decir, si estamos ante un proyecto licenciado pero que tiene falencias atendiendo que no cumplen la normatividad técnica que los rige, o, iii) pese a existir la recomendación del reforzamiento y estar la obra amparada en una licencia en modalidad de reforzamiento estructural y/o ampliación, en la práctica se incumple con la actividad de reforzamiento que recordemos trata sobre intervenir la estructura en aras de acondicionar a niveles adecuados de seguridad sismorresistente para que pueda soportar cargas.
En dichos eventos, lo procedente sería surtir las actuaciones que están en su competencia en aras de requerir a que se cumpla con el reforzamiento antes de construir, pues las buenas prácticas y la normatividad -a pesar de no traer un paso a paso para determinar cuál sería el procedimiento inicial y cuál el posterior-, determinan que se debe adecuar la estructura a condiciones de seguridad sismorresistente para que pueda soportar las cargas adicionales que le están agregando a la construcción, de no hacerlo se estaría poniendo en riesgo los trabajadores de la obra, residentes de la vivienda, vecinos y a la sociedad; además de poner en conocimiento de las demás autoridades que podemos llegar a intervenir en los hechos en aras de identificar claramente frente a cada asunto en particular si se está incurriendo en conductas contrarias a las disposiciones legales y/o dinamizan el riesgo social y quien sería el presunto responsable de los hechos omisivos.
Vale recordar lo establecido en la doctrina institucional del Copnia en el sentido que para realizar actividades como construir una edificación o vivienda, el legislador previó que debe desarrollarse por profesionales cualificados, teniendo en cuenta que el ejercicio de esta profesión toca esferas más delicadas del núcleo esencial de derechos fundamentales de los ciudadanos que son sujetos pasivos de las actividades profesionales, como es el caso del derecho a una vivienda digna[1], que tiene conexidad con derechos fundamentales según dicta la jurisprudencia de la Corte Constitucional[2].
Por ello, es claro que el universo normativo existente frente a las actividades de construcción tuvo su génesis en la necesidad de proteger a la sociedad, respecto a nuestra competencia, del ejercicio de los profesionales de la ingeniería, sus profesiones afines y auxiliares, por tanto, sus acciones deben desarrollarse con el debido cuidado en aras de ejercer un grado de control mayor ante cualquier situación que se presente al momento de la ejecución de una obra, protegiendo la vida de la sociedad en general, entendiendo ello que también se protege la vida de sus trabajadores; así las cosas, el actuar en una construcción no puede dejarse al azar, por ello la necesidad que se dé cumplimiento a las normas de sismo resistencia a cabalidad, realizando los estudios debidos y ejecutando la obra de forma responsable conforme a las recomendaciones aprobadas y a la normatividad técnica que la rige.
En este contexto, si en el ejercicio de sus funciones se evidencia casos puntuales donde se esté dinamizando el riesgo social, se incumpla las normas técnicas y posiblemente se estén vulnerando deberes, obligaciones, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades dispuestas en la Ley 842 de 2003 en el que se encuentren implicados profesionales de la ingeniería, profesionales afines o profesionales auxiliares, es necesario que realice el informe de servidor público correspondiente ante este Tribunal de Ética, describiendo circunstancias de modo, tiempo y lugar, la información sobre quien puede estar incurriendo en la posible vulneración y los elementos probatorios que tengan a disposición, con el fin de que esta autoridad realice las averiguaciones correspondientes e imponga las respectivas sanciones administrativas conforme a la ley cuando a ello haya lugar. El informe que nos pone en conocimiento de los hechos, puede radicarse a través del Sistema Electrónico de Atención de Denuncias sobre el Ejercicio Ético Profesional E-thicos que se encuentra en nuestra página web www.copnia.gov.co o directamente en la ventanilla de radicación electrónica contactenos@copnia.gov.co o en las instalaciones físicas de la secretaría seccional o regional más cercana.
Al respecto, es importante precisar que el Copnia no es competente para emitir o avalar ningún tipo de concepto técnico de los que, con base en el derecho a ejercer libremente la profesión escogida, elaboran o emiten los ingenieros sujetos a la vigilancia de este Consejo. El control disciplinario de este Organismo, es posterior, y solo cuando se pruebe, mediante proceso legal, que los ingenieros han vulnerado el Código de Ética por inidóneo o incorrecto ejercicio profesional, procede la imposición de una sanción ética profesional. En ese sentido, se espera que los profesionales empleen la idoneidad que les otorga su respectivo título profesional para desempeñarse debidamente frente a los usuarios de sus servicios profesionales.
A su vez, si las situaciones identificadas se refieren a posibles fallas en la expedición de las licencias de construcción el artículo 20 [3] de la Ley 1796 de 2016, señala que, en caso de presentarse presuntas irregularidades que se enmarquen en la esfera del derecho disciplinario o surjan inquietudes respecto al ejercicio de las actividades propias de las curadurías urbanas o secretarías de planeación municipal o sean necesarias medidas preventivas para subsanar situaciones anormales respecto de las actividades propias de estos, es competente para conocer tales casos por expreso mandato legal, la Superintendencia de Notariado y Registro-SNR y la Procuraduría General de la Nación según corresponda, aclarando qué, en caso, en caso de estar allí vinculados profesionales competencia de este organismo, también podrán iniciarse por el Copnia las actuaciones disciplinarias ético profesionales sobre los mismos.
No siendo otro el asunto de la presente consulta, en estos términos consideramos resueltas sus inquietudes, dentro de la competencia que nos asiste, previo a precisar que los conceptos emitidos por esta entidad, no crean, modifican ni extinguen derechos y tienen los efectos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, cuyo contenido señala que: “salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Constitución Política, Artículo 41 Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.
2. Ver entre otras, las sentencias T-585 de 2008, T-544 de 2009 T-036 de 2010, T-223 de 2015, T- 608 de 2015, T-526 de 2016 y T-149 de 2017.
3. Ley 1796 de 2016. Artículo 20. Funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro. Además de las funciones previstas en la ley, serán atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro en relación con los curadores urbanos las siguientes:
1. Fijar las directrices del concurso para la designación de curadores urbanos, en cuanto a, entre otros, la forma de acreditar los requisitos, la fecha y lugar de realización del concurso y el cronograma respectivo.
2. Tramitar y hacer seguimiento a las peticiones, quejas y reclamos que formulen los usuarios en relación con el servicio de los curadores urbanos.
3. En cualquier momento, de manera oficiosa o a petición de las entidades de control, adelantar los procesos disciplinarios a los curadores urbanos, a través de la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos, según lo dispuesto en la presente ley.
4. Imponer sanciones a los curadores urbanos, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación en asuntos disciplinarios. En primera instancia por la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos y en segunda instancia por el Superintendente de Notariado y Registro.
5. Realizar visitas generales y/o especiales a los curadores urbanos, en materia de vigilancia preventiva.
6. Ordenar medidas necesarias para subsanar o prevenir irregularidades o situaciones anormales.
7. Solicitar información y realizar visitas de inspección.
