CONCEPTO 80 DE 2012
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA
NAL-CE-2012-00852
Ingeniera
XXXXX
Presidente
Consejo Profesional Nacional de Topografía
XXXXX
E-mail: XXXXX@cpnt.org
Ciudad.
Asunto: Su petición radicada bajo el NAL-PR-2012-00852 del 22 de agosto de 2012.
Apreciada Ingeniera:
Atendiendo su amable petición del asunto, nos permitimos manifestarle que una de las funciones del COPNIA establecidas en la Ley 842 de 2003, es la de "Emitir conceptos y responder consultas sobre aspectos relacionados con el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares, cuando así se le solicite para cualquier efecto legal o profesional"[1]. Por lo que es parte de nuestras funciones legales la de dar respuesta a las peticiones que se refieran a dichos asuntos, tal como se hizo con la respuesta radicada NAL-CE-2011-03455 de 12 de diciembre de 2011, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
Igualmente le informamos que una de las funciones de la Subdirección Jurídica de acuerdo con el manual de funciones de esta entidad es la de "Emitir conceptos y responder consultas sobre aspectos relacionados con el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares, cuando así se le solicite para cualquier efecto legal o profesional". Razón por la que dar respuesta a la consulta planteada por el IGAC, era competencia de esta dependencia y no de la Presidencia de esta entidad como sugiere en su petición que debería ser.
Sobre la Sentencia C-570-04 de la Corte Constitucional que señala en su petición supuestamente impide al COPNIA para emitir conceptos sobre el ejercicio de la Topografía, le indicamos que la sentencia de la Corte no establece esto, sino que considera que la Ley 842 de 2003 al no ser de iniciativa gubernamental no podía reformar la estructura de la administración nacional, razón por la cual se declararon exequibles el inciso primero del artículo 78, en el entendido que "…la derogación de normas que allí se ordena no comprende las relacionadas con la creación y asignación de funciones a los consejos profesionales existentes para especialidades de la ingeniería y las profesiones afines y auxiliares de esa disciplina" y los artículos 6o. y 9o. en el entendido de que "…los profesionales de disciplinas relacionadas con la ingeniería que cuenten con consejos profesionales propios deberán inscribirse y obtener la matrícula ante estos consejos, después de pagar los derechos respectivos, mientras estos consejos no sean eliminados o modificados por el Legislador, a iniciativa del Gobierno. La declaración se restringe al cargo analizado".
Es decir que en la sentencia referida no se impide al COPNIA emitir conceptos sobre profesiones auxiliares a la Ingeniería como es la Topografía, sino que establece que los Consejos Profesionales existentes antes de la Ley 842 de 2003 continuarán ejerciendo sus funciones establecidas legalmente porque el legislador no estaba facultado constitucionalmente para derogar aquellas leyes que los creaban y les otorgaban funciones, al no partir la Ley de una iniciativa gubernamental, sin perjuicio de las funciones asignadas al COPNIA que al no reformar la estructura de la administración, no fueron declaradas inexequibles y deben ser ejercidas por esta entidad.
En este sentido, es claro que tal como se manifestó inicialmente, el artículo 26, literal i), de la Ley 842 de 2003 no fue declarado inexequible y sigue siendo función del COPNIA la de dar conceptos sobre las profesiones de ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares, así tengan Consejo Profesional propio porque ni la sentencia de la Corte Constitucional citada, ni la Ley 842 de 2003 lo prohíben expresamente.
Sobre sus apreciaciones de que solo la Ley es la que autoriza el desempeño de cualquier actividad profesional y que el ejercicio de todas las profesiones con formación académica deben estar reguladas en la Ley, así no sean profesiones de riesgo social, manifestamos que no son acordes con los derechos fundamentales de escoger y ejercer profesiones u oficios, consagrados en el artículo 26 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional que lo ha interpretado.
Reza expresamente el inciso primero del artículo 26 de la Constitución: "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social" (Negrilla fuera de texto). Conforme al texto, la Constitución reconoce el derecho inalienable de las personas a la libertad de escoger profesiones u oficios sin ningún límite, así como a ejercer la profesión, ocupación, arte u oficio escogido libremente y sin limitaciones, salvo que impliquen un riesgo social.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado el artículo mencionado en diferentes sentencias, entre las cuales está la Sentencia C-191-05 que establece: "Para la jurisprudencia constitucional, desde su inicio, el derecho a escoger profesión u oficio es una derivación directa del derecho al trabajo; un elemento estructural del sistema constitucional y un derecho subjetivo vinculante frente al poder público.
'La jurisprudencia reiterada de esta Corporación[2] ha señalado que, en principio, el derecho a ejercer un oficio goza de amplia protección constitucional, pues está inescindiblemente ligado con otros derechos constitucionales, tales como la igualdad de oportunidades, el trabajo y el libre desarrollo de la personalidad (CP arts 13, 16, 25 y 26). Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el Legislador está facultado para limitar el derecho a ejercer un oficio pero solo en aquellos casos en donde es indispensable la inspección y vigilancia estatal, o es necesaria la imposición de servicios sociales obligatorios. En particular, la reglamentación de un oficio está centrada en la protección a la colectividad contra un riesgo[3] producido por el ejercicio de una determinada actividad.'[4]
No obstante, ha precisado que su ámbito de protección se refiere a la libertad de escoger profesión u oficio, pero también a la libertad para ejercer la profesión escogida o el oficio elegido. La Constitución garantiza el derecho a escoger profesión u oficio, libertad que se vería lesionada si de ella no se dedujera el derecho a 'ejercer' la profesión u oficio escogido, en condiciones de libertad e igualdad, dentro de los parámetros de la Constitución. La facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad, (artículo 26, CP) dice relación no tanto al derecho a escoger profesión u oficio, como al derecho de ejercer la actividad elegida.
3.2. La jurisprudencia ha indicado que la Constitución establece un límite expreso al derecho consagrado en el artículo 26, al señalar que el legislador 'puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones que exijan formación académica, y que las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de tales profesiones'. Ha dicho la Corte al respecto,
'(…) es razonable sostener que si el Legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad también goza de un margen importante de discrecionalidad para fijar los requisitos necesarios para obtener la autorización estatal para el ejercicio de una profesión. Sin embargo, esto no quiere decir que el Legislador es absolutamente libre para establecer las condiciones para lograr el título de idoneidad, pues el Congreso no puede imponer condiciones exageradas, o poco razonables, que anulen los derechos a ejercer una profesión y al trabajo. Al respecto, esta Corporación dijo:
'Es claro que el legislador está expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del derecho fundamental de escoger profesión u oficio. Pero dadas las garantías de igualdad y libertad que protegen este derecho, las limitaciones establecidas por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de vulnerar el llamado 'límite de los límites', vale decir, el contenido esencial del derecho que se estudia'.[5]'[6].
Para la Corte, que la Constitución permita requerir títulos de idoneidad es la 'manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica',[7] a la vez que 'son indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus especialidades'.[8] Es por ello que la jurisprudencia ha considerado que 'la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares.'[9]
3.3. La jurisprudencia considera que el Legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad, siempre y cuando las condiciones para lograr el título de idoneidad no sean exageradas o irrazonables, al punto que anulen o afecten gravemente los derechos a ejercer una profesión y al trabajo.[10] Al respecto,
'(…) la jurisprudencia constitucional[11] ha señalado que la libertad de configuración política del Legislador para determinar los requisitos para obtener el título profesional debe enmarcarse dentro de las siguientes premisas: (i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a reserva de ley; (ii) necesidad de los requisitos para demostrar la idoneidad profesional, por lo que las exigencias innecesarias son contrarias a la Constitución; (iii) adecuación de las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica; y (iv) las condiciones para ejercer la profesión no pueden favorecer discriminaciones prohibidas por la Carta.'[12]" (Negrilla fuera de texto).
Por tanto, el legislador solo puede limitar la libertad de ejercer profesiones u oficios, cuando sea necesario exigir una formación académica específica que permita disminuir el riesgo social que puede producir su ejercicio, siendo el título de idoneidad la única limitante que puede establecer razonablemente el legislador, tal como lo ha interpretado la Corte Constitucional, a partir de lo establecido en el artículo 26 de la Constitución.
En este sentido, no compartimos su afirmación de que la idoneidad académica "nada tiene que ver para la autorización del ejercicio profesional", porque precisamente, la Constitución y la interpretación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional establecen que solo el legislador está facultado para limitar el ejercicio profesional exigiendo títulos de idoneidad cuando la actividad a desarrollar genere un riesgo social de magnitud considerable que pueda ser controlado o disminuido a través de una formación académica específica. Es decir que la idoneidad académica es esencial en el concepto de limitaciones al ejercicio profesional, pues solo aquellos que obtienen el título de idoneidad están facultados para ejercer la profesión reglamentada, siendo las matrículas o licencias profesionales la constatación del Estado que el título es válido y se ha obtenido legalmente, para poder ejercer la profesión, así lo establece la Corte Constitucional: "…el legislador en ejercicio de sus funciones y para proteger al interés general contra el ejercicio ilegítimo de una profesión u oficio, puede establecer que para el ejercicio de determinadas profesiones es necesaria la matricula profesional, que corresponde simplemente a la constatación pública de que el titulo profesional es legítimo"[13] (Negrilla fuera de texto).
Sobre su interpretación de que la respuesta dada al IGAC está creando nuevos requisitos para ejercer la profesión de topógrafo, compartimos lo manifestado en su petición, que solo el legislador es el competente para establecer requisitos para el ejercicio de las profesiones u oficios, tal como se ha venido exponiendo, y por tanto el concepto dado al IGAC no puede tener el alcance interpretado.
Reiteramos que la idoneidad académica es la que permite a los profesionales adelantar actividades que generen un riesgo social y en este sentido los ingenieros que posean formación académica para desarrollar autónomamente actividades de topografía (v.gr. ingenieros civiles, topográficos, ambientales, forestales, agrónomos, entre otros) no necesitan la intervención de profesionales en topografía, para desarrollarlas e interpretar lo contrario, (que solo los topógrafos pueden desarrollar actividades de topografía), constituiría una discriminación no protegida por la Constitución, y en consecuencia, sería vulneración al derecho de igualdad, el hecho de que la ley, las autoridades o los particulares, excluyan a los ingenieros idóneos de adelantar labores para las cuales están formados académicamente. Así lo ha establecido la Corte Constitucional en su jurisprudencia[14].
Al respecto, la Corte Constitucional en la previamente citada Sentencia C-191-05 estableció: "Como se indicó, en la sentencia –en que se estudió la norma según la cuál en toda obra debía existir un Técnico Constructor (C-964 de 1999; MP XXXXX)– la Corte decidió que se torna 'irrazonable' y 'discriminatorio' exigir en forma absoluta que se contrate a un tipo de técnico cuando existen otros profesionales que pueden ejercer idóneamente la labor –en aquel caso, la vigilancia concreta de una construcción–. Para la Corte un mandato '(…) que obliga a que en toda obra se contrate a un técnico constructor resulta discriminatorio, pues establece un privilegio a favor (…)'. Como se dijo en la Sentencia C-226 de 1994 (MP XXXXX), 'el objetivo de la reglamentación de las profesiones no es consagrar privilegios en favor de determinados grupos sociales sino controlar los riesgos sociales derivados de determinadas prácticas profesionales', por lo cual, no puede el legislador excluir de adelantar una labor, a quien resulta idóneo para hacerla. Excluirlo, conlleva desconocer el principio de igualdad, pues no existe razón alguna para justificar por qué a dos personas que están capacitadas para realizar la misma labor se les trata diferente, permitiéndole a uno llevarla a cabo y al otro no" (Negrilla fuera de texto).
Debe tenerse en cuenta que de acuerdo con el Convenio 111[15] de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, numeral 2, artículo 1o.: "las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación" (incorporado a la legislación Colombiana, mediante la Ley 22 de 1967 y que por tal razón hace parte del denominado bloque de constitucionalidad). En tal sentido, es válido constitucionalmente o lo que es lo mismo, no constituye discriminación, excluir de adelantar una labor a quien no resulta idóneo para ello. Por el contrario, constituye discriminación no protegida por la Carta Fundamental el hecho de excluir de adelantar una labor profesional a quien es idóneo académicamente para adelantarla.
Es claro entonces, que la Ley 70 de 1979 reguló el ejercicio de la Topografía por parte de los técnicos profesionales, tecnólogos profesionales en topografía y de los topógrafos como profesionales auxiliares de la Ingeniería, pero esto no significa que los ingenieros idóneos académicamente no puedan desarrollar actividades de Topografía, pues cuentan con la suficiente formación profesional para realizar por sí solos estas actividades, sin que puedan ser excluidos legítimamente de adelantarlas, so pena de ser considerado una discriminación en su contra.
En estos términos consideramos resuelta su consulta, indicándole que tiene los efectos previstos en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
1. Artículo 26, literal i), de la Ley 842 de 2003.
2. Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-031 de 1999, C-399 de 1999, C-606 de 1992, C-177 de 1993 y C-660 de 1997. (Cita de la Sentencia C-191-05).
3. Más adelante continúa la sentencia: "(…) el riesgo social que genera la actividad social [que va a ser limitada] debe ser claro y afectar, o poner en peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es suficiente; es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito para su ejercicio, un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues, de no ser así, la exigencia del título sería inadecuada e innecesaria. Por ende, sólo puede limitarse el derecho a ejercer un oficio y exigirse un título de idoneidad, cuando la actividad genera (i) un riesgo de magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de disminución a través de una formación académica específica." Corte Constitucional C-964 de 1999 (MP XXXXX). (Cita de la sentencia C-191-05, Negrilla fuera de texto).
4. Corte Constitucional, Sentencia C-964 de 1999 (MP XXXXX) En este caso se estudió la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 14 de 1975 (Por medio de la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional). (Cita de la Sentencia C-191- 05).
5. Corte Constitucional, Sentencia C-606 de 1992 (MP XXXXX). En este caso se estudió la constitucionalidad de varios artículos de la Ley 70 de 1979, 'Por la cual se reglamenta la profesión de topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia'. La Corte resolvió declarar inexequibles algunos apartes del artículo 4o. de la Ley 70 de 1979 y declarar exequibles los artículos 2o. (parcialmente), 4o. (parcialmente), 8o., y 10 de dicha Ley. También resolvió declarar exequibles una expresión del artículo 9o. y el artículo 11, condicionado ("Siempre que no se entienda que la sociedad colombiana de topógrafos es el único cuerpo consultivo del gobierno nacional para las materias que señala el artículo estudiado, y que en los sucesivos contratos de consultoría se tenga en cuenta el principio de igualdad entre las distintas asociaciones, para que de acuerdo a los principios de eficiencia y representación, que forman parte de la naturaleza del Estado social de derecho se escoja a aquella asociación profesional que se entienda más idónea para resolver cada una de las materias a consultar"). (Cita de la Sentencia C-191-05).
6. Corte Constitucional, Sentencia C-964 de 1999 (MP XXXXX) En este caso se estudió la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 14 de 1975 (Por medio de la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional). (Cita de la Sentencia C-191- 05).
7. Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 1994 (MP XXXXX). En este caso la Corte resolvió declarar exequibles tres apartes de la Ley 14 de 1962 (Por la cual se dictan normas relativas al ejercicio de la Medicina y Cirugía) –el literal (a) y los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 2o. [Dicen las normas en cuestión: Ley 14 de 1962, artículo 2o. A partir de la vigencia de la presente Ley solo podrán ejercer la medicina y cirugía: (a) Quienes hayan adquirido título de médico y cirujano expedido por alguna de las Facultades o Escuelas Universitarias reconocidas por el Estado y que funcionen o hayan funcionado legalmente en el país. (…) // Parágrafo 1o. Los médicos que hayan adquirido legalmente licencia o permiso, podrán continuar ejerciendo la medicina en las mismas condiciones establecidas en la respectiva licencia o permiso. // Parágrafo 2o. Los homeópatas titulados, licenciados o permitidos que hayan adquirido el título, licencia o permiso para ejercer la medicina por el sistema homeopático, podrán seguir practicándola en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso. Las solicitudes de licencia o permiso para ejercer la homeopatía presentadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley y que se encuentren pendientes, se resolverán de acuerdo a las disposiciones vigentes en la fecha de presentación de tales solicitudes.] (Cita de la Sentencia C-191-05).
8. Corte Constitucional, sentencia T-408 de 1992 (MP XXXXX). En este caso la Corte estudió una acción de tutela presentada contra el Instituto Metropolitano de Salud de Medellín (División de Atención al Medio Ambiente, Sección Control de Medicamentos) por una persona a la que se "(…) le prohibió 'practicar' cualquier acto reservado al ejercicio de las profesiones de la salud (medicina, farmacia y otras), así como 'la práctica de cualquier otro acto que por medio de cualquier terapéutica se dedique a tratar enfermedades', conminándolo con una sanción de multa", decisión con la cual, a juicio del accionantes se le violaban "sus derechos al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la libre escogencia de profesión, a la investigación, y a la igualdad real y efectiva". (Cita de la sentencia C-191-05).
9. Corte constitucional, Sentencia C-050 de 1997 (MP XXXXX; SV XXXXX). En este caso la Corte resolvió declarar exequibles el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995 y el artículo 2o. de la Ley 72 de 1993 por considerar que se viola el principio de igualdad cuando una norma, "(…) sin una clara justificación, permite que personas con preparación inferior a la impartida en las universidades colombianas, puedan, por el simple hecho de exhibir un título expedido por un centro educativo extranjero, ejercer su profesión en nuestro país, en igualdad de condiciones con los profesionales formados en Colombia" (Cita de la Sentencia C-191-05).
10. Corte Constitucional, Sentencia C-964 de 1999 (MP XXXXX)
11. Pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-606 de 1992 (MP XXXXX), C-002 de 1993 (MP XXXXX) y C-069 de 1996 (MP XXXXX). (Cita de la Sentencia C-191-05).
12. Corte Constitucional, Sentencia C-964 de 1999 (MP XXXXX). Ya antes la Corte había señalado que la legítima reglamentación de una profesión "no puede favorecer, implícita o explícitamente, discriminaciones injustas, fundadas en distinciones artificiosas entre trabajo manual o trabajo intelectual o entre oficios y profesiones." Corte Constitucional, Sentencia C-606 de 1992 (MP XXXXX). (Cita de la sentencia C-191-05).
13. Corte Constitucional, Sentencia C-606-92.
14. Ver Corte Constitucional, Sentencias C-226 de 1994, C-964 de 1999 y C-191 de 2005.
15. Convenio 111 de 1958 OIT-Relativo a la discriminación en materia de empleo o ocupación
