CONCEPTO 135 DE 2017
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA
Señores
XXXXX
XXXXX
XXXXX
XXXXX
XXXXX@uptc.edu.co
Bogotá D.C.,
Asunto: Su consulta radicada bajo el número E2016NAL00008993 del 23 de noviembre de 2016.
Estimados señores:
Atendiendo su consulta, les informamos que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería – COPNIA, es la entidad pública del orden nacional, encargada de la función administrativa de control y vigilancia del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, creada por la Ley 94 de 1937 y actualmente regida por lo dispuesto en las leyes 435 de 1998, 842 de 2003, 1325 de 2009 y 1796 de 2016.
La existencia y las funciones legales que le han sido entregadas, derivan directamente del mandato del artículo 26 de la Constitución, que estatuye como derecho fundamental la libertad de escoger profesión u oficio, así como su ejercicio, a menos que dicho ejercicio implique un riesgo social del que debe ser preservada la sociedad, como es el caso de la ingeniería y sus profesiones afines o auxiliares, siendo imperativo autorizar su ejercicio a través de la expedición de la Matrícula Profesional o Certificado de Inscripción Profesional y ejercer su inspección y vigilancia, funciones que realiza el COPNIA.
Una de las funciones del COPNIA establecidas en la Ley 842 de 2003, es la de "Emitir conceptos y responder consultas sobre aspectos relacionados con el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares, cuando así se le solicite para cualquier efecto legal o profesional"[1].
Con fundamento en la competencia constitucional y legal, contestamos su consulta relacionada con el ejercicio de la Ingeniería Geológica, en el que solicitan dar un concepto para avalar la idoneidad del ingeniero geólogo en las áreas de Geotecnia y de Exploración y Explotación de Hidrocarburos.
En primer lugar debemos mencionar que el inciso primero del artículo 26 de la Constitución establece: "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social" (negrilla fuera de texto). Conforme al texto, la Constitución reconoce el derecho inalienable de las personas a la libertad de escoger profesiones u oficios sin ningún límite, así como a ejercer la profesión, ocupación, arte u oficio escogido libremente y sin limitaciones, salvo que impliquen un riesgo social.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado el artículo mencionado en diferentes sentencias, entre las cuales está la Sentencia C-191-05 que establece: "Para la jurisprudencia constitucional, desde su inicio, el derecho a escoger profesión u oficio es una derivación directa del derecho al trabajo; un elemento estructural del sistema constitucional y un derecho subjetivo vinculante frente al poder público. 'La jurisprudencia reiterada de esta Corporación[2] ha señalado que, en principio, el derecho a ejercer un oficio goza de amplia protección constitucional, pues está inescindiblemente ligado con otros derechos constitucionales, tales como la igualdad de oportunidades, el trabajo y el libre desarrollo de la personalidad (CP arts 13, 16, 25 y 26). Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el Legislador está facultado para limitar el derecho a ejercer un oficio pero solo en aquellos casos en donde es indispensable la inspección y vigilancia estatal, o es necesaria la imposición de servicios sociales obligatorios. En particular, la reglamentación de un oficio está centrada en la protección a la colectividad contra un riesgo[3] producido por el ejercicio de una determinada actividad.'[4]
No obstante, ha precisado que su ámbito de protección se refiere a la libertad de escoger profesión u oficio, pero también a la libertad para ejercer la profesión escogida o el oficio elegido. La Constitución garantiza el derecho a escoger profesión u oficio, libertad que se vería lesionada si de ella no se dedujera el derecho a 'ejercer' la profesión u oficio escogido, en condiciones de libertad e igualdad, dentro de los parámetros de la Constitución. La facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad, (artículo 26, CP) dice relación no tanto al derecho a escoger profesión u oficio, como al derecho de ejercer la actividad elegida.
3.2. La jurisprudencia ha indicado que la Constitución establece un límite expreso al derecho consagrado en el artículo 26, al señalar que el legislador 'puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones que exijan formación académica, y que las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de tales profesiones'. Ha dicho la Corte al respecto, '(…) es razonable sostener que si el Legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad también goza de un margen importante de discrecionalidad para fijar los requisitos necesarios para obtener la autorización estatal para el ejercicio de una profesión. Sin embargo, esto no quiere decir que el Legislador es absolutamente libre para establecer las condiciones para lograr el título de idoneidad, pues el Congreso no puede imponer condiciones exageradas, o poco razonables, que anulen los derechos a ejercer una profesión y al trabajo. Al respecto, esta Corporación dijo:
'Es claro que el legislador está expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del derecho fundamental de escoger profesión u oficio. Pero dadas las garantías de igualdad y libertad que protegen este derecho, las limitaciones establecidas por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de vulnerar el llamado 'límite de los límites', vale decir, el contenido esencial del derecho que se estudia'.[5]'[6].
Para la Corte, que la Constitución permita requerir títulos de idoneidad es la 'manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica',[7] a la vez que 'son indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus especialidades'.[8] Es por ello que la jurisprudencia ha considerado que 'la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares.'[9]
3.3. La jurisprudencia considera que el Legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad, siempre y cuando las condiciones para lograr el título de idoneidad no sean exageradas o irrazonables, al punto que anulen o afecten gravemente los derechos a ejercer una profesión y al trabajo.[10] Al respecto,
'(…) la jurisprudencia constitucional[11] ha señalado que la libertad de configuración política del Legislador para determinar los requisitos para obtener el título profesional debe enmarcarse dentro de las siguientes premisas: (i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a reserva de ley; (ii) necesidad de los requisitos para demostrar la idoneidad profesional, por lo que las exigencias innecesarias son contrarias a la Constitución; (iii) adecuación de las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica; y (iv) las condiciones para ejercer la profesión no pueden favorecer discriminaciones prohibidas por la Carta.'[12]" (Negrilla fuera de texto).
Por tanto, el legislador solo puede limitar la libertad de ejercer profesiones u oficios, cuando sea necesario exigir una formación académica específica que permita disminuir el riesgo social que puede producir su ejercicio, siendo el título de idoneidad la única limitante que puede establecer razonablemente el legislador, tal como lo ha interpretado la Corte Constitucional, a partir de lo establecido en el artículo 26 de la Constitución.
En este sentido, la idoneidad académica constituye conforme a la interpretación de la norma constitucional por parte de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, una restricción para el legislador para limitar el ejercicio profesional solo exigiendo títulos de idoneidad cuando la actividad a desarrollar genere un riesgo social de magnitud considerable que pueda ser controlado o disminuido a través de una formación académica específica. Es decir que la idoneidad académica es esencial en el concepto de limitaciones al ejercicio profesional, pues solo aquellos que obtienen el título de idoneidad están facultados para ejercer la profesión reglamentada, siendo las matrículas o licencias profesionales la constatación del Estado que el título es válido y se ha obtenido legalmente para poder ejercer la profesión, así lo establece la Corte Constitucional: "(…) el legislador en ejercicio de sus funciones y para proteger al interés general contra el ejercicio ilegítimo de una profesión u oficio, puede establecer que para el ejercicio de determinadas profesiones es necesaria la matricula profesional, que corresponde simplemente a la constatación pública de que el título profesional es legítimo"[13](Negrilla fuera de texto).
Es así como la idoneidad académica y legal, constituyen el campo y rango de acción de los profesionales y marcan la delimitación del respectivo ejercicio profesional, lo cual implica que para ejercer una actividad cuyo ejercicio no es libre, implica, por un lado, que es lícito excluir de adelantar una labor a quien no es idóneo para ejercerla, pero por el otro, que no se puede excluir de adelantar una labor profesional a quien de acuerdo con su formación académica es idóneo para desempeñarla y por ello tiene la autorización estatal que le permite su desempeño.
En cuanto al ejercicio profesional de la ingeniería, la formación académica general de las ingenierías en Colombia, está contemplada en la Resolución 2773 de 2003 del Ministerio de Educación Nacional[14], en la que se señala que todos los ingenieros en Colombia reciben académicamente un núcleo común de formación curricular en ciencias básicas (matemática y física, química y biología), un núcleo de formación curricular en ciencias básicas de la propia especialidad y en ingeniería aplicada y un núcleo de formación humanística, razón por la cual la fuente que permite diferenciar una especialidad de la ingeniería de otra, es precisamente el núcleo de formación curricular en ciencias básicas de la propia especialidad de la ingeniería y el de la ingeniería aplicada, en la que la se enfatizan los conocimientos específicos que debe poseer un ingeniero en su respectiva rama, lo cual significa que pese al núcleo común básico de formación curricular, los ingenieros de una especialidad no pueden acometer actividades profesionales para las cuales no son idóneos, por no tener la idoneidad académica que les permitiría ejercer como tal.
Aunque los ingenieros en un primer momento reciben la misma formación (núcleo común), también reciben formación que los diferencia y les otorga competencias para desempeñarse en contextos profesionales propios, lo cual constituye, como se ha dicho, la fuente de la respectiva especialidad. Siendo así las cosas, la afinidad entre unas y otras especialidades de la ingeniería se deduce del hecho de que en la formación respectiva, tales especialidades de la ingeniería, compartan áreas y asignaturas que materialmente les permitan desempeñar el mismo trabajo profesional, o uno parecido, semejante o análogo.
Lo anterior se traduce en una doble exigencia legal: por un lado, debe ejercerse la profesión solamente para lo que se es idóneo, sin exceder su respectiva incumbencia del título profesional y, por otro lado, quien no sea idóneo para desempeñar una actividad no puede desarrollarla, so pena de considerar dicho ejercicio como ilegal o como una falta disciplinaria ético profesional por exceder la incumbencia del título profesional[15].
En este sentido, la idoneidad académica es la que permite a los profesionales adelantar actividades que generen un riesgo social y en este sentido los ingenieros que posean formación académica para desarrollar autónomamente actividades p.ej., de topografía (v.gr. ingenieros civiles, topográficos, ambientales, forestales, agrónomos, entre otros) no necesitan la intervención de profesionales en topografía, para desarrollarlas e interpretar lo contrario, (que solo los topógrafos pueden desarrollar actividades de topografía), constituiría una discriminación no protegida por la Constitución, y en consecuencia, sería vulneración al derecho de igualdad, el hecho de que la ley, las autoridades o los particulares, excluyan a los ingenieros idóneos de adelantar labores para las cuales están formados académicamente. Así lo ha establecido la Corte Constitucional en su jurisprudencia[16].
Al respecto, la Corte Constitucional en la previamente citada Sentencia C-191-05 estableció: "Como se indicó, en la sentencia –en que se estudió la norma según la cual en toda obra debía existir un Técnico Constructor (C-964 de 1999; MP XXXXX)– la Corte decidió que se torna 'irrazonable' y 'discriminatorio' exigir en forma absoluta que se contrate a un tipo de técnico cuando existen otros profesionales que pueden ejercer idóneamente la labor –en aquel caso, la vigilancia concreta de una construcción–. Para la Corte un mandato '(…) que obliga a que en toda obra se contrate a un técnico constructor resulta discriminatorio, pues establece un privilegio a favor (…)'. Como se dijo en la Sentencia C-226 de 1994 (MP XXXXX), 'el objetivo de la reglamentación de las profesiones no es consagrar privilegios en favor de determinados grupos sociales sino controlar los riesgos sociales derivados de determinadas prácticas profesionales', por lo cual, no puede el legislador excluir de adelantar una labor, a quien resulta idóneo para hacerla. Excluirlo, conlleva desconocer el principio de igualdad, pues no existe razón alguna para justificar por qué a dos personas que están capacitadas para realizar la misma labor se les trata diferente, permitiéndole a uno llevarla a cabo y al otro no" (Negrilla fuera de texto).
Debe tenerse en cuenta que de acuerdo con el Convenio 111[17] de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, numeral 2, artículo 1o.: "las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación" (incorporado a la legislación Colombiana, mediante la Ley 22 de 1967 y que por tal razón hace parte del denominado bloque de constitucionalidad). En tal sentido, es válido constitucionalmente o lo que es lo mismo, no constituye discriminación, excluir de adelantar una labor a quien no resulta idóneo para ello. Por el contrario, constituye discriminación no protegida por la Carta Fundamental el hecho de excluir de adelantar una labor profesional a quien es idóneo académicamente para adelantarla.
Es claro entonces, que en materia de ejercicio de actividades profesionales que implican riesgo social, éstas solo pueden ser desempeñadas por personas idóneas académicamente y debidamente autorizadas, pues de lo contrario se vulneraría la garantía constitucional de preservar a la sociedad de dicho riesgo de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2o. y 26 de la Constitución Política. Sin embargo, conforme a la misma Constitución Política, el Convenio 111 de la OIT y la interpretación jurisprudencial de la Corte Constitucional, ni la Ley, ni las autoridades, ni los particulares pueden excluir de adelantar una labor a una persona que resulta idónea por su formación académica, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad establecido en el artículo 13, de la Constitución Política, al establecerse una discriminación injustificada.
Es así como en respuesta concreta a su consulta, es válido afirmar, que sí el plan de estudios del programa ingeniería geológica contiene formación en Geotecnia y en de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, sus egresados tienen la idoneidad académica para ejercer su profesión en estos ámbitos y ni la Ley, ni las autoridades a través de actos administrativos, ni los particulares pueden excluirlos de adelantar estas labores, so pena de vulnerarse el derecho a la igualdad establecido en el artículo 13, de la Constitución Política, al establecerse una discriminación injustificada.
En estos términos consideramos resuelta su consulta, indicándole que tiene los efectos establecidos en el artículo 28, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1o., de la Ley 1755 de 2015.
1. Artículo 26, literal i), de la Ley 842 de 2003.
2. Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-031 de 1999, C-399 de 1999, C-606 de 1992, C-177 de 1993 y C-660 de 1997. (Cita de la Sentencia C-191-05).
3. Más adelante continúa la sentencia: "(…) el riesgo social que genera la actividad social [que va a ser limitada] debe ser claro y afectar, o poner en peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es suficiente; es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito para su ejercicio, un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues, de no ser así, la exigencia del título sería inadecuada e innecesaria. Por ende, sólo puede limitarse el derecho a ejercer un oficio y exigirse un título de idoneidad, cuando la actividad genera (i) un riesgo de magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de disminución a través de una formación académica específica." Corte Constitucional C-964 de 1999 (MP XXXXX). (Cita de la Sentencia C-191-05, Negrilla fuera de texto).
4. Corte Constitucional, Sentencia C-964 de 1999 (MP XXXXX) En este caso se estudió la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 14 de 1975 (Por medio de la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional). (Cita de la Sentencia C-191- 05).
5. Corte Constitucional, Sentencia C-606 de 1992 (MP XXXXX). En este caso se estudió la constitucionalidad de varios artículos de la Ley 70 de 1979, 'Por la cual se reglamenta la profesión de topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia'. La Corte resolvió declarar inexequibles algunos apartes del artículo 4o. de la Ley 70 de 1979 y declarar exequibles los artículos 2o. (parcialmente), 4o. (parcialmente), 8o., y 10 de dicha Ley. También resolvió declarar exequibles una expresión del artículo 9o. y el artículo 11, condicionado ("Siempre que no se entienda que la sociedad colombiana de topógrafos es el único cuerpo consultivo del gobierno nacional para las materias que señala el artículo estudiado, y que en los sucesivos contratos de consultoría se tenga en cuenta el principio de igualdad entre las distintas asociaciones, para que de acuerdo a los principios de eficiencia y representación, que forman parte de la naturaleza del Estado social de derecho se escoja a aquella asociación profesional que se entienda más idónea para resolver cada una de las materias a consultar"). (Cita de la sentencia C-191-05).
6. Corte Constitucional, Sentencia C-964 de 1999 (MP XXXXX) En este caso se estudió la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 14 de 1975 (Por medio de la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional). (Cita de la sentencia C-191-05).
7. Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 1994 (MP XXXXX). En este caso la Corte resolvió declarar exequibles tres apartes de la Ley 14 de 1962 (Por la cual se dictan normas relativas al ejercicio de la Medicina y Cirugía) –el literal (a) y los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 2o. [Dicen las normas en cuestión: Ley 14 de 1962, artículo 2o. A partir de la vigencia de la presente Ley solo podrán ejercer la medicina y cirugía: (a) Quienes hayan adquirido título de médico y cirujano expedido por alguna de las Facultades o Escuelas Universitarias reconocidas por el Estado y que funcionen o hayan funcionado legalmente en el país. (…) || Parágrafo 1o. Los médicos que hayan adquirido legalmente licencia o permiso, podrán continuar ejerciendo la medicina en las mismas condiciones establecidas en la respectiva licencia o permiso. || Parágrafo 2o. Los homeópatas titulados, licenciados o permitidos que hayan adquirido el título, licencia o permiso para ejercer la medicina por el sistema homeopático, podrán seguir practicándola en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso. Las solicitudes de licencia o permiso para ejercer la homeopatía presentadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley y que se encuentren pendientes, se resolverán de acuerdo a las disposiciones vigentes en la fecha de presentación de tales solicitudes.] (Cita de la sentencia C-191-05).
8. Corte Constitucional, sentencia T-408 de 1992 (MP XXXXX). En este caso la Corte estudió una acción de tutela presentada contra el Instituto Metropolitano de Salud de Medellín (División de Atención al Medio Ambiente, Sección Control de Medicamentos) por una persona a la que se "(…) le prohibió 'practicar' cualquier acto reservado al ejercicio de las profesiones de la salud (medicina, farmacia y otras), así como 'la práctica de cualquier otro acto que por medio de cualquier terapéutica se dedique a tratar enfermedades', conminándolo con una sanción de multa", decisión con la cual, a juicio del accionantes se le violaban "sus derechos al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la libre escogencia de profesión, a la investigación, y a la igualdad real y efectiva". (Cita de la sentencia C-191-05).
9. Corte constitucional, sentencia C-050 de 1997 (MP XXXXX; SV XXXXX). En este caso la Corte resolvió declarar exequibles el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995 y el artículo 2o. de la Ley 72 de 1993 por considerar que se viola el principio de igualdad cuando una norma, "(…) sin una clara justificación, permite que personas con preparación inferior a la impartida en las universidades colombianas, puedan, por el simple hecho de exhibir un título expedido por un centro educativo extranjero, ejercer su profesión en nuestro país, en igualdad de condiciones con los profesionales formados en Colombia." (Cita de la sentencia C-191-05).
10. Corte Constitucional, sentencia C-964 de 1999 (MP XXXXX)
11. Pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-606 de 1992 (MP XXXXX), C-002 de 1993 (MP XXXXX) y C-069 de 1996 (MP XXXXX). (Cita de la sentencia C-191-05).
12. Corte Constitucional, sentencia C-964 de 1999 (MP XXXXX). Ya antes la Corte había señalado que la legítima reglamentación de una profesión "no puede favorecer, implícita o explícitamente, discriminaciones injustas, fundadas en distinciones artificiosas entre trabajo manual o trabajo intelectual o entre oficios y profesiones." Corte Constitucional, sentencia C-606 de 1992 (MP XXXXX). (Cita de la sentencia C-191-05).
13. Corte Constitucional, Sentencia C-606-92.
14. Ver:
http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-86417_Archivo_pdf.pdf consultado el 28 de junio de 2016.
15. Ley 842 de 2003, Artículo 34, Literal a), en el ejercicio profesional, a los ingenieros, a los profesionales afines y a los profesionales auxiliares les está prohibido aceptar tareas que excedan la incumbencia que les otorga el título profesional o su propia preparación.
16. Ver Corte Constitucional, Sentencias C-226 de 1994, C-964 de 1999 y C-191 de 2005.
17. Convenio 111 de 1958 OIT-Relativo a la discriminación en materia de empleo o ocupación
